Het komt in de praktijk regelmatig voor dat een omgevingsvergunning wordt verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan (of de beheersverordening) mogen gebruiken van gronden of bouwwerken. De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) biedt hiervoor in art. 2.12 lid 1 Wabo een drietal afwijkingsmogelijkheden. Eén van deze mogelijkheden is het zogeheten afwijken met toepassing van de ‘in de algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen’. Hiermee wordt het Besluit omgevingsrecht (Bor) bedoeld. In art. 4 van Bijlage II van dit Bor is daartoe de zogenoemde kruimelgevallenregeling opgenomen (vgl. het oude art. 19 lid 3 WRO juncto art. 20 Bro 1985).
In voornoemd art. 4 staan in de leden (‘onderdelen’) 1 t/m 11 diverse specifieke activiteiten opgesomd, die in aanmerking komen om bij omgevingsvergunning te worden toegestaan. Dit betreffen veelal situaties van relatief beperkte planologische betekenis (vandaar de term ‘kruimels’).
Het voordeel van de kruimelgevallenregeling is dat de (kortere en eenvoudigere) reguliere procedure van toepassing is en het college van B&W bevoegd is om de betreffende omgevingsvergunning zonder tussenkomst van de gemeenteraad te verlenen. Houd bij de toepassing van de kruimelgevallenregeling (een discretionaire bevoegdheid) rekening met eventueel beleid dat van invloed kan zijn op de toepassing van deze regeling: in vele gemeenten wordt namelijk een specifiek kruimelgevallenbeleid gevoerd.
In de rechtspraak zijn de afgelopen jaren in een serie samenhangende uitspraken een aantal richtlijnen ontwikkeld ten aanzien van de (correcte) toepassing van deze kruimelgevallenregeling. Kennis van deze jurisprudentie is onontbeerlijk voor een ieder die zich beroepsmatig bezig houdt met het ruimtelijk bestuursrecht. Met name de onderdelen 1 en 9 van de kruimelgevallenregeling zijn in de praktijk van groot belang, welke onderdelen betrekking hebben op respectievelijk een bijbehorend bouwwerk (of uitbreiding daarvan) en de gebruikswijziging van een bestaand bouwwerk. Hieronder zullen de diverse relevante uitspraken in chronologische volgorde kort worden uiteengezet.
In de uitspraak ABRvS 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2953 werd bepaald dat onderdeel 1 mag worden toegepast voor de uitbreiding van een nog niet bestaand gebouw en dus niet beperkt is tot bestaande gebouwen. Voorts heeft de Afdeling in dit kader bepaald dat een uitbreiding van een hoofdgebouw niet functioneel of bouwkundig te onderscheiden hoeft te zijn van de rest van het gebouw (ABRvS 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3069).
Het komt geregeld voor dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd, waarbij meerdere ‘kruimels’ van toepassing zijn. Een regelmatig voorkomende combinatie in dit verband is die van de uitbreiding van een hoofdgebouw en de wijziging van de gebruiksfunctie ervan (onderdeel 1 en onderdeel 9). In de rechtspraak is bepaald dat de onderdelen van artikel 4 van Bijlage II bij het Bor in één omgevingsvergunning gecombineerd mogen worden toegepast, inclusief de belangrijke onderdelen 1 en 9 (ABRvS 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:744). Uit deze rechtspraak volgt dat het mogelijk is om tegelijkertijd een omgevingsvergunning te verlenen voor de wijziging van het gebruik van een (bestaand) gebouw (artikel 4, onderdeel 9 van bijlage II bij het Bor) en de bouw van een bijbehorend bouwwerk (artikel 4 onderdeel 1 van bijlage II bij het Bor), bijvoorbeeld een uitbreiding van het gebouw.
Bij verlening van een omgevingsvergunning kunnen dus meerdere kruimelgevallen tegelijkertijd worden vergund. Bij deze gecombineerde toepassing van de kruimelgevallenregeling geldt echter wel een verplichte rangorde van beoordeling van de verschillende kruimels. Deze verplichte beoordelingsvolgorde geldt in elk geval bij de combinatie van onderdeel 1 en 9 van de kruimelgevallenregeling, blijkens een recente uitspraak van de Afdeling (ABRvS 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:963):
“De Afdeling ziet, anders dan de rechtbank, gelet op de systematiek van artikel 4 van bijlage II behorende bij het Bor, aanleiding om eerst te bezien of omgevingsvergunning kon worden verleend met toepassing van onderdeel 1 van dat artikel. Bij een gecombineerde toepassing van artikel 4, onderdeel 9, ten behoeve van een bepaald gebruik van een bouwwerk, met artikel 4, onderdeel 1, ten behoeve van bouw en gebruik van een bijbehorend bouwwerk, zal immers in ieder geval beoordeeld moeten worden in hoeverre een grondslag aanwezig is voor de realisatie, de bouw, van het aangevraagde bouwwerk. Daartoe dient allereerst te worden nagegaan of artikel 4, onderdeel 1, kan worden toegepast.”
Bij een gecombineerde aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de onderdelen 1 en 9 van art. 4 van Bijlage II Bor moet derhalve eerst worden bezien of toepassing kan worden gegeven aan artikel 4, onderdeel 1. Op grond van dat artikellid is het mogelijk een bijbehorend bouwwerk te realiseren. Een bijbehorend bouwwerk is in artikel 1 lid 1 van Bijlage II bij het Bor gedefinieerd als: Uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, de al dan niet tegenaan gebouwd gebouw, of ander bouwwerk met een dak.
Een bijbehorend bouwwerk kan derhalve alleen gerealiseerd worden bij een hoofdgebouw. Volgens artikel 1 lid 1 van Bijlage II Bor is een hoofdgebouw: een gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van het perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is
Op dit laatste aspect liep het voor appellant spaak in voornoemde Afdelingsuitspraak van 21 maart 2018, nu volgens de Afdeling de in het bouwplan voorziene supermarkt niet kon worden aangemerkt als hoofdgebouw. De supermarkt (detailhandel) kan immers niet bijdragen aan de verwezenlijking van de geldende bestemming (bedrijf) en levert derhalve strijd met de bestemming op. Nu er in casu geen sprake was van een hoofdgebouw in de zin van art. 1, lid 1 van Bijlage II Bor, kan er evenmin sprake zijn van een bijbehorend bouwwerk. Zonder hoofdgebouw geen bijbehorend bouwwerk immers. Dit laatste (het ontbreken van een bijbehorend bouwwerk) brengt weer mee dat ook geen omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van art. 4, onderdeel 9 van Bijlage II Bor.
De Afdeling sluit af met de toetsing aan artikel 4, onderdeel 9: “Nu artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor ziet op het gebruiken van bouwwerken terwijl, gelet op hetgeen hiervoor is geoordeeld, van een bijbehorend bouwwerk geen sprake was, kon evenmin omgevingsvergunning worden verleend met toepassing van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor.”
Uit de meest recente rechtspraak van de Afdeling volgt derhalve dat vóórdat onderdeel 9 bij nieuwbouw kan worden toepast er een grondslag moet zijn die de bouw van een bouwwerk mogelijk maakt: zonder bouwwerk geen functiewijziging. Wanneer een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor een nieuw te bouwen bouwwerk op grond van art. 4, onderdeel 1 van Bijlage II Bor, is het een noodzakelijke voorwaarde dat hiervoor een bouwwerk op het perceel aanwezig moet zijn dat vervolgens als hoofdgebouw kan worden aangemerkt. Hiervan is geen sprake wanneer het nieuw te bouwen bouwwerk in strijd is met de gebruiksbepalingen van het geldende bestemmingsplan, omdat – zoals reeds opgemerkt – een hoofdgebouw betrekking moet hebben op de verwezenlijking van de bestemming. Onderdeel 1 kan namelijk nooit een hoofdgebouw in strijd met de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan mogelijk maken, doch louter bijbehorende bouwwerken. Dat een functiewijziging van het bouwwerk door middel van onderdeel 9 tegelijkertijd wordt beoogd, doet hier niets aan af. Een nieuw te bouwen bouwwerk moet immers zonder de toepassing van onderdeel 9 mogelijk worden gemaakt. Pas daarna kan de functie van het bouwwerk worden gewijzigd. Indien er sprake is van een functiewijziging van bestaande bouw, levert onderdeel 9 overigens geen problemen op. Het bouwwerk waarvan de functie moet worden gewijzigd, staat er immers in dat geval al.
