Auteur: Angela de Zeeuw

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op woensdag 24 juli 2019 een interessante uitspraak gedaan over permanente bewoning. Deze zaak gaat over de motiveringsplicht van het college wanneer het college een handhavingsverzoek afwijst omdat handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college van handhaving behoort af te zien.

Juridisch kader

In de meeste bestemmingsplannen staat dat recreatieverblijven bestemd zijn voor recreatieve doeleinden. Permanente bewoning is er veelal niet toegestaan. Hoe permanente bewoning gedefinieerd wordt, kan van bestemmingsplan tot bestemmingsplan variëren. Soms wordt dit begrip gekoppeld aan de duur van de bewoning. Een andere (betere) definitie is bewoning als hoofdverblijf. De gebruiker van het recreatieverblijf moet dan verplicht elders zijn feitelijk hoofdverblijf hebben.

Is dit niet het geval, dan is er sprake van een overtreding. Artikel 2:1, eerste lid onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht bepaalt dat het verboden is om gronden in strijd met het bestemmingsplan te gebruiken. Op grond van artikel 4, tiende lid van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht kan het college in bepaalde gevallen een omgevingsvergunning verlenen waarmee de strijdigheid van artikel 2:1, eerste lid onder c van de Wabo wordt opgeheven.

Wanneer sprake is van een dergelijke overtreding, is het college in beginsel verplicht om daartegen handhavend op te treden. Dat wordt de beginselplicht tot handhaving genoemd. Het college kan slechts onder bijzondere omstandigheden afzien van handhaving. Dat kan het geval zijn wanneer concreet zicht is op legalisatie van de overtreding, of wanneer handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding met de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

De casus

Standpunt van de verzoeker om handhaving

Een bewoner van een recreatiepark in de gemeente Arnhem heeft het college van Arnhem verzocht om handhaving van de bestemmingsplanregels op het park. Op het park werden steeds meer recreatieverblijven illegaal permanent bewoond. De verzoeker om handhaving woonde zelf wel legaal op het vakantiepark, daar had hij namelijk een vergunning voor. Het alsmaar toenemende aantal personen dat in strijd met de regels op het recreatieterrein woonde, had negatieve gevolgen voor zijn woongenot. Het betrof meer dan 100 personen die illegaal op het park woonachtig waren.

 

Standpunt van het college van burgemeester en wethouders

Gelet op de beginselplicht tot handhaving moest het college handhaven, tenzij sprake was van concreet zicht op legalisatie, of tenzij handhaving zó onevenredig was dat daarvan zou moeten worden afgezien. Er was evident geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Toch is het handhavingsverzoek afgewezen. Het college vond namelijk dat handhavend zodanig onevenredig was in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daarvan behoorde af te zien.

De permanente bewoners van het recreatieterrein vormen volgens het college een diverse groep die vaak door meervoudige problemen en een gebrek aan reguliere opvang of huisvestingsmogelijkheden genoodzaakt wordt op het recreatieterrein te gaan wonen. Het gaat onder meer om 11 gezinnen met in totaal 19 minderjarige kinderen. Daarnaast is er een gezamenlijk overleg geweest met de gemeente, veiligheidsregio, Moveira (vrouwenopvang) en Iriszorg crisisopvang, waaruit onder meer is gebleken dat de crisisopvang stagneert, er een landelijk tekort is aan sociale huurwoningen en dat vaak ook niet voldaan kan worden aan de eisen voor huisvesting bij corporaties.

Het college stelt dat het nog altijd wil handhaven, maar het ziet zich gezien de complexiteit en diversiteit van de groep permanente bewoners en de grote druk op de sociale woningmarkt en opvang genoodzaakt om van handhaving af te zien. Bovendien heeft het college onvoldoende capaciteit om handhavend op te treden. Het college heeft geen concrete plannen om te gaan handhaven en heeft geen plan van aanpak of handhavingsbeleid opgesteld.

Oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

De Afdeling vindt in de eerste plaats dat het college in redelijkheid van belang mocht achten dat toewijzing van het handhavingsverzoek voor kwetsbare gezinnen een zeer ingrijpend besluit is. Het college heeft echter niet gemotiveerd waarom dit belang zo zwaarwegend is ten opzichte van het belang van de verzoeker om handhaving en het algemeen belang bij handhaving, dat van handhaving wordt afgezien. Het college had dan moeten motiveren waarom het niet afdoende was om een passende begunstigingstermijn te geven.

Voor de personen die niet tot de kwetsbare gezinnen behoren, heeft het college in algemene zin verwezen naar de meervoudige problemen die vaak in de groep voorkomen. Volgens de Afdeling is dit geen bijzondere omstandigheid. Het college had moeten inventariseren om welke personen het gaat, en of zich bij deze personen de problemen voordoen waardoor het niet mogelijk is om alternatieve woonruimte te vinden.

Over het gebrek aan handhavingscapaciteit oordeelt de Afdeling (opnieuw) dat dit geen reden kan zijn om in zijn geheel van handhaving af te zien. Vanwege beperkte capaciteit niet kan worden gevergd dat tegen alle personen direct handhavend wordt opgetreden, maar helemaal niet handhaven is geen optie.

Relevantie voor de praktijk

De problematiek die het college van Arnhem in deze zaak naar voren heeft gebracht is de meeste gemeenten niet vreemd. Veel vakantiehuisjes door het hele land worden in strijd met het bestemmingsplan permanent bewoond. In veel gevallen is die bewoning ontstaan uit ‘nood’, in combinatie met een krappe huizenmarkt. Denk aan overbruggingshuisvesting in geval van een echtscheiding of na verkoop van een woning, of aan schuldenproblematiek of psychosociale omstandigheden. Dit kunnen omstandigheden zijn waardoor het college uit menselijk oogpunt liever onder de handhavingsplicht uit zou komen.

De Afdeling benadrukt echter dat ook in deze situaties handhaving het uitgangspunt zou moeten zijn. Het college heeft wel de mogelijkheid om in dergelijke gevallen een langere begunstigingstermijn op te nemen, om zo recht te doen aan de omstandigheden van de betrokkenen. In algemene zin verwijzen naar het voorkomen van meervoudige problemen en het landelijk tekort aan (sociale huur)woningen is in elk geval onvoldoende motivatie om een handhavingsverzoek mee af te wijzen.

Het interessante aan deze uitspraak is wel dat de Afdeling niet expliciet uitsluit dat het in geen enkel geval mogelijk is om op deze gronden af te zien van handhaving. De Afdeling laat nog enige ruimte aan het college om te beargumenteren waarom een langere begunstigingstermijn onvoldoende recht doet aan de belangen van de betrokkenen (ten opzichte van het algemeen belang van handhaving en de belangen van de verzoeker om handhaving).

Verdere jurisprudentie op dit onderwerp zou meer duidelijk moeten maken over het leerstuk van de beginselplicht tot handhaving en vooral de grenzen aan die beginselplicht. Bij MB-ALL volgen we dit onderwerp met veel interesse.

 

Vindplaats van de uitspraak: ABRvS 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2532 (https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@116602/201805246-1-a1/)

 

 

Heeft u hulp nodig bij de aanpak van onrechtmatig gebruik van recreatieobjecten? De experts van MB-ALL voorzien u graag van advies, of nemen u zelfs al het werk uit handen. Neem voor meer informatie contact op met Jeroen Lugtmeyer.

Jeroen Lugtmeyer

Jeroen Lugtmeyer

Manager Detachering

T. 0346 - 58 30 78
M. 06 – 57 39 51 52
E. j.lugtmeyer@mball.nl

Meer lezen?

Hier lees je onze andere artikelen op het gebied van handhaving van veiligheid en leefbaarheid.

Juridische diensten

Voor het uitbesteden van uw handhavingsdossiers, gedegen juridisch advies, inhuur van interim handhavingsjuristen, opstellen van uitvoerbaar handhavingsbeleid, aanpak van adreskwaliteit, verbetering van recreatieterreinen en snippergroenprojecten is MB-ALL uw partner.