Afdeling nuanceert rechtspraak inzake hoorplicht bij invorderingsbeschikkingen

Auteur: P. de Jonge

Art. 4:8 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan een belanghebbende in de gelegenheid moet stellen om (mondeling of schriftelijk, zie art. 4:9 Awb) zijn zienswijze naar voren te brengen (te ‘horen’), alvorens een beschikking te geven waartegen deze belanghebbende naar verwachting bedenkingen zal hebben. Geldt deze hoorplicht echter ook voor een invorderingsbeschikking in de zin van art. 5:37 Awb? Tot aan de uitspraak van 12 september 2018 stelde de Afdeling bestuursrechtspraak zich op het standpunt dat van de hoorplicht kan worden afgezien omdat een invorderingsbeschikking moet worden aangemerkt als een financiële beschikking in de zin van art. 4:12 Awb (zie onder meer ABRvS 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8985).

Op grond van art. 4:12 lid 1 Awb kan het bestuursorgaan toepassing van art. 4:8 Awb (de hoorplicht derhalve) achterwege laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting indien:

  1. tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan worden ingesteld, en
  2. de nadelige gevolgen na bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan kunnen worden gemaakt.

De ratio achter de voorwaarde van art. 4:12 lid 1, sub a Awb is blijkens de wetsgeschiedenis dat de belanghebbende bij een financiële beschikking in elk geval één keer de gelegenheid moet hebben gehad om zijn visie aan het bestuursorgaan voor te leggen alvorens zich tot de bestuursrechter te wenden (Kamerstukken II 1998/99, 21 221, nr. 3, p. 103). Bij een invorderingsbeschikking brengt dit echter een complicatie met zich mee. Stel dat hangende het beroep of hoger beroep tegen het dwangsombesluit door het bestuursorgaan een invorderingsbeschikking wordt genomen die door de belanghebbende wordt betwist, dan heeft dit (hoger) beroep via art. 5:39 lid 1 Awb mede betrekking op deze invorderingsbeschikking. Door dit ‘beroep van rechtswege’ heeft de belanghebbende in deze situatie feitelijk geen mogelijkheid gehad om bezwaar te kunnen maken, zodat niet is voldaan aan de voorwaarde van art. 4:12 lid 1, sub a Awb. In het kader van de besluitvorming omtrent invordering moet het bestuursorgaan immers ook afwegen of er bijzondere omstandigheden zijn die zich hiertegen verzetten. Zonder de overtreder in de gelegenheid te stellen hierover op enig moment te worden gehoord, vooraf (via art. 4:8 Awb) en/of achteraf (via de bezwaarprocedure), kan het bestuursorgaan ter zake niet tot een volledige en zorgvuldige afweging komen.

De Afdeling komt in de uitspraak van 12 september 2018 aan voornoemde complicatie tegemoet door – anders dan voorheen – te overwegen dat het bestuursorgaan alvorens een invorderingsbeschikking te nemen de belanghebbende dient te horen in de zin van art. 4:8 Awb. Nu het college in dit geval de belanghebbende niet had gehoord, leidde dit in casu tot vernietiging van het betreffende invorderingsbesluit. De Afdeling onderbouwt deze koerswijziging in haar rechtspraak door in algemene zin te verwijzen naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152. In deze conclusie stelt A-G Wattel (zie r.o. 5.3.12) zich op het standpunt dat een bestuursorgaan er beter aan doet om de (vermoedelijke) overtreder te horen alvorens een invorderingsbesluit te nemen. Dat lijkt de A-G (zie r.o. 5.3.13) met name aangewezen als voorzienbaar is dat de invorderingsbeschikking door de werking van art. 5:39 Awb de bezwaarfase overslaat en van rechtswege meteen wordt betrokken in een al lopend (hoger) beroep tegen de eraan ten grondslag liggende last onder dwangsom. Als in die situatie niet vooraf gehoord wordt, is er immers niet voldaan aan de voorwaarden die art. 4:12 Awb stelt, want er is geen bezwaarfase waarin iets ongedaan gemaakt kan worden en dus niet minimaal één gelegenheid om zijn zwarigheden (ter zake van invordering) aan het bestuursorgaan voor te leggen.

In de vele blogs en commentaren op social media die verschenen in reactie op deze Afdelingsuitspraak werd eensgezind al snel de stellige conclusie getrokken dat de Afdeling hiermee heeft verordonneerd dat voortaan – op straffe van vernietiging – te allen tijde een zienswijzemogelijkheid moet worden geboden, alvorens een invorderingsbesluit kan worden genomen. Het is echter de vraag of aan deze Opmeer-uitspraak wel een dergelijke vergaande strekking moet worden toegekend. In deze zaak handelde het immers om een zeer specifieke situatie waarin de belanghebbende (die niet vooraf was gehoord ex art. 4:8 Awb) door toepassing van art. 5:39 lid 1 Awb geen gelegenheid had gehad om bezwaar of beroep (in eerste aanleg) in te stellen tegen het invorderingsbesluit, maar rechtstreeks in het hoger beroep van appellante tegen de connexe last onder dwangsom werd betrokken. Atypisch was bovendien dat dit dwangsombesluit niet aan de belanghebbende zelf was opgelegd, maar dat hij (na één van de recreatieverblijven van appellante te hebben gekocht) in zijn hoedanigheid van rechtsopvolger via art. 5.18 Wabo een dwangsom verbeurde door het overtreden van de last.

Inmiddels heeft de Afdeling in een nadere uitspraak (ABRvS 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3806) voornoemde Opmeer-jurisprudentie genuanceerd. Onder verwijzing naar haar eerdere uitspraak van 12 september 2018 stelt de Afdeling in r.o. 14.1 voorop dat het bestuursorgaan de belanghebbende op grond van art. 4:8 lid 1 Awb moet horen voorafgaand aan de dwangsominvordering. Dit horen is aldus de Afdeling niet van belang voor het antwoord op de vraag of het bestuursorgaan bevoegd is om tot invordering over te gaan, maar de overtreder kan dit horen gebruiken om bijzondere omstandigheden onder de aandacht van het bestuursorgaan te brengen. Vervolgens bevestigt de Afdeling in de uitspraak van 21 november 2018 expliciet haar bestaande rechtspraak dat het verzuim om een belanghebbende niet vooraf te horen in bezwaar kan worden hersteld (ABRvS 18 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4932). In casu kwam de Afdeling hierdoor tot de conclusie dat er géén aanleiding bestond om de beslissing op bezwaar te vernietigen, nu appellant zijn standpunt over het primaire invorderingsbesluit en de door hem gestelde bijzondere omstandigheden reeds naar voren heeft kunnen brengen op de hoorzitting in de bezwaarschriftprocedure.

Uit het voorgaande volgt derhalve dat invorderingsbesluiten, waarbij is verzuimd de belanghebbende te horen in de zin van art. 4:8 Awb, niet per definitie vernietigd hoeven te worden. Hiervoor bestaat slechts aanleiding in die gevallen waar door toepassing van art. 5:39 Awb (de concentratie van rechtsbescherming) de belanghebbende geen gelegenheid heeft gehad om in bezwaar te worden gehoord.

Meer lezen?

Hier lees je onze andere artikelen op het gebied van handhaving van veiligheid en leefbaarheid.

Juridische diensten

Voor het uitbesteden van uw handhavingsdossiers, gedegen juridisch advies, inhuur van interim handhavingsjuristen, opstellen van uitvoerbaar handhavingsbeleid, aanpak van adreskwaliteit, verbetering van recreatieterreinen en snippergroenprojecten is MB-ALL uw partner.