Als bestuursorganen een overtreding van een wettelijk voorschrift constateren en bevoegd zijn daartegen op te treden, zullen ze dat in beginsel ook moeten doen. Dit wordt de beginselplicht tot handhaving genoemd. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) hanteert in haar jurisprudentie hiervoor de volgende standaardoverweging:

“Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.”

Uit deze standaardoverweging volgt dat slechts in het geval er bijzondere omstandigheden zijn, het college niet verplicht is handhavend op te treden. Bijzondere omstandigheden die ertoe kunnen leiden dat het college af mag zien van handhaving zijn er bijvoorbeeld als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college behoort af te zien van handhaving. De praktijk laat zien dat hiervan niet vaak sprake is. De Afdeling oordeelt namelijk niet vaak dat handhavend optreden onevenredig is.

Wanneer wordt wel overgegaan tot handhavend optreden?

Dit is het geval als sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst of als handhavend optreden vanwege andere omstandigheden onevenredig is. Van een overtreding van geringe aard en ernst is volgens de Afdeling bijna nooit sprake. In jurisprudentie van de Afdeling is te zien dat dit criterium voornamelijk wordt gebruikt om te oordelen dat een overtreding niet van geringe aard en ernst is. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2560, waarin wordt geoordeeld dat het realiseren of in stand houden van balkons in strijd met het bestemmingsplan geen overtreding is van geringe aard en ernst.

Uitspraken over andere omstandigheden die ertoe leiden dat handhavend optreden onevenredig is, zijn schaars. De Afdeling oordeelde in de uitspraak van 29 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3885 bijvoorbeeld dat geen sprake was van een overtreding van geringe aard en ernst maar dat andere omstandigheden wel maakten dat handhavend optreden in dat concrete geval onevenredig was. Handhavend optreden zou er volgens de Afdeling toe leiden dat een hele woning zou moeten worden afgebroken of dat de gehele zijmuur van de woning met 15 centimeter zou moeten worden verplaatst. Daarbij was de afwijking beperkt ten opzichte van het totaal vergunde bouwplan en was sprake van een afstand van bijna 6 meter tussen de betreffende woning en de woning van de verzoeker om handhaving. Ook had de verzoeker om handhaving niet aannemelijk gemaakt dat de schade die hij in de vorm van geluids- en stankoverlast, inbreuk op zijn privacy en waardedaling van zijn woning stelt te lijden, groter is dan indien volledig overeenkomstig de bouwvergunning was gebouwd. Tenslotte heeft de Afdeling betekenis toegekend aan het feit dat het college voornemens was de ontstane situatie in een regulier vast te stellen bestemmingsplan te legaliseren. Onder die omstandigheden was het volgens de Afdeling onevenredig om handhavend op te treden. De conclusie die uit deze jurisprudentie kan worden getrokken is dat een combinatie van factoren kan leiden tot onevenredigheid van handhavend optreden. Wanneer hiervan sprake is, zal van geval tot geval moeten worden bekeken. Gestelde nadelige financiële gevolgen van handhavend optreden vallen hier in elk geval niet onder.

In de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2525 over de ontruiming van het ADM-terrein in Amsterdam noemt de Afdeling ook enkele interessante punten die het college in redelijkheid van belang heeft kunnen achten bij de beoordeling of van handhaving afgezien behoorde te worden. De eigenaren van het ADM-terrein hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen de illegale bewoning van dit terrein omdat zij delen van dit terrein aan andere partijen willen verhuren. Het college heeft geweigerd handhavend op te treden omdat er onvoldoende concrete informatie was over de ingebruikname van het ADM-terrein door de eigenaren. Volgens de Afdeling is voor de vraag of het college van handhavend optreden mocht afzien van belang dat de eigenaren van het ADM-terrein ten tijde van het besluit op bezwaar zonder succes hebben geprobeerd om een civielrechtelijke titel te verkrijgen om het terrein te ontruimen. Ook is volgens de Afdeling van belang dat handhavend optreden zeer ingrijpend zou zijn voor de bewoners van het ADM-terrein, terwijl de eigenaren van het ADM-terrein geen concrete plannen hadden overgelegd ten aanzien van het voorgenomen gebruik en geen omgevingsvergunning was aangevraagd. Verder mocht het college volgens de Afdeling ook belang toekennen aan de eenduidigheid van zijn beleid.

Wanneer wordt wel overgegaan tot handhavend optreden?

Bijzonder aan deze uitspraak is dat de Afdeling oordeelt dat het college uit het oogpunt van rechtszekerheid en zorgvuldigheid jegens de eigenaren van het ADM-terrein in het besluit op bezwaar had moeten opnemen onder welke omstandigheden hij wel tot handhaving zou overgaan. De Afdeling achtte daarvoor van belang dat de illegale bewoning en gebruik van het ADM-terrein al lange tijd voortduurden en dat de eigenaren een groot financieel belang hebben bij het gebruik van hun gronden.

Conclusie

Voor handhavingsjuristen is het dan ook zaak om bij de afwijzing van een verzoek om handhaving te toetsen of een uitzondering op de beginselplicht aan de orde is en of er omstandigheden bestaan die leiden tot de conclusie dat handhavend optreden onevenredig is. Daarbij moet worden bedacht dat de Afdeling deze omstandigheden niet snel aanneemt. Ook kan het in bepaalde gevallen, gelet op de uitspraak van 25 juli 2018, verstandig zijn in de afwijzing van het handhavingsverzoek op te nemen wanneer wel handhavend opgetreden wordt.

Meer lezen?

Hier lees je onze andere artikelen op het gebied van handhaving van veiligheid en leefbaarheid.

Juridische diensten

Voor het uitbesteden van uw handhavingsdossiers, gedegen juridisch advies, inhuur van interim handhavingsjuristen, opstellen van uitvoerbaar handhavingsbeleid, aanpak van adreskwaliteit, verbetering van recreatieterreinen en snippergroenprojecten is MB-ALL uw partner.